近日，财政部释放多个涉防范地方政府债务风险有关信号，引起市场高度关注。与此同时，近期财政部官网披露的一份提案答复也针对地方政府债务风险明确：要坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”。建立市场化、法治化的债务违约处置机制，稳妥化解隐性债务存量，依法实现债务人、债权人合理分担风险。强调加强政府债务管理,开“前门”、堵“后门”。在此背景下，面对债务风险，地方政府需要提高认识，降低中央政府兜底预期，提高自身风险防范意识，重点要防范债务占比突破国际通行的60%警戒线。而要正确应对债务风险，地方政府必须明确现阶段债务风险存在的问题与化解途径。

总体而言，我国债务风险的特征有以下几种类型，首先，从地方政府是否对地方债务具有法律上的偿还责任上，可以将地方债务分为显性债务和隐性债务。显性债务是指签订了书面合同，在法律上承担偿还责任的债务。隐性债务是指并未签订书面合同，地方政府在法律上不承担偿还责任，但是在道义上承担偿还责任的债务。其次，从偿还是否需要特定的条件上，可以将地方债务分为直接债务和或有债务。直接债务是指政府在任何情况下都必须偿还的债务。或有债务是指政府承担担保责任，当债务人不履行还款义务或无力偿还时，由地方政府偿还的债务，是在特定条件下才需要偿还的债务。而在债务风险分类下，我国地方债务风险存在的主要问题如下：

(资料图片仅供参考)

第一，根据国家审计署历年数据观察，我国地方政府债务的组成主要有中央代发地方债、上级财政借款、信托公司的征信合作余额、保险资金基础设施债权投资、券商资管和私募合作BT代建债务融资、地方融资平台贷款和其他借款。其中，地方融资平台产生的债务占地方政府债务的比重很大。“地方融资平台”，这一具有中国地方发展模式的产物，接管了地方的基础设施建设及其资金的筹措。地方政府对于类似于城市建设投资公司的地方融资平台给予实物(土地使用权)、货币(财政资金)、无形资产(特许权)方面的资助，使其在资产规模和现金流上达到融资标准，必要时再辅之政府承诺函、财政补贴和设立政府偿债基金作为还款保证。“地方融资平台”虽是地方政府解决资金不足的“完美解决方案”，但是由于当地政府过多介入，最终导致地方政府债务结构产生“扭曲”。

第二，我国的政府财务报告制度是以权责发生制为前提，须全面反映政府资产负债情况，要求地方各级政府建立相应的债务公开制度，将集资项目的进展和债务信息定期公布，但对于如何公开、公开信息的详细程度缺乏细致要求。现阶段，我国主要采取以财政部为主体，县级以上财政部所管辖的地方政府为统计对象，非公开汇总填报方式的地方政府债务统计报表制度。由于数据的真实有效性难以保障，因此，公布的数据基本上是半公开状态。

第三，由近五年数据可以看出，地方政府土地出让收入占地方财政收入比重持续增长，土地出让金收入总额逐年上升，地方财政对土地出让金收入的依赖程度不断加深。而地方政府对土地财政依赖性越高，所产生的不良影响越大。例如，从统计角度观察，地方政府对土地财政的依赖程度越高，该市的房地产价格上涨越快，房价上涨导致地价上涨，地价的上涨又推高了房价，面对房价的大幅增长，政府又不断出台政策调控。因此，地方政府依赖此种土地财政模式缓解地方债务的方式不具有稳定性，难以保证财政支出的稳定性。土地出让金作为地方财政收入的支撑，2022年在地方债务偿还方面起到了重要的作用，然而，在我国土地红线的约束下，土地资源具有极强的稀缺性特征，而房地产市场发展却存在周期性，这两点因素引致地方财政不能长期依靠土地出让收入来维持。因此，为了降低地方债务风险，地方政府亟需加强对土地利用的规划，控制土地出让的结构、总量和速度。

针对以上问题，本文认为化解地方债务风险存在的突出问题，打铁还需自身硬，需要从以下几个途径解决问题：

第一，强化地方政府对债务风险的责任意识，将地方政府债务管理能力纳入地方政府考核目标。为了更好地预防地方政府债务风险，需加强对地方政府的债务管理，控制债务余额。中央政府需要完善相关法律，例如偿还、责任承担、投融资决策等方面的法律、法规等。通过这些法律法规，对地方政府进行科学化、法治化的管理。从当前的情况来看，我国实行的是收付实现制的地方政府债务管理办法，这种办法存在诸多缺陷，应采取权责发生制，对地方政府债务加以核算。根据权责发生原则，可以更为详细、具体地计量地方政府债务，明确地方政府的偿债责任，对其进行有效会计核算和监督。此外，要将地方政府债务情况纳入地方政府官员政绩的重要考核项目，作为官员升迁的重要考核指标，深化责任追究制度。

第二，构建地方债务风险评级与预警体系。为提高地方政府信用评级的规范性、统一性和公平性，需要国家出台全国统一标准的地方政府信用评级管理办法，在明确评级内容、次数和信息披露的基础上，细化评级内容，如债务结构、预算管理能力、行政纪律、财政收入、收入稳定性等。为了降低地方政府债务风险，地方政府应该评估自身债务情况，准确测量债务风险程度。结合债务风险的具体情况，提高风险监控水平，建立健全风险防范预警机制。无论是中央政府，还是地方政府都应该建立完善的风险预警指标体系，动态监测地方政府债务。此外，地方政府还需要定期分析债务报告，及时提出预警信息，引起地方政府领导干部的重视。通过风险方法预警机制的建立，不但可以控制地方政府债务风险，还能调整、改进政府的经济、行政行为。

第三，完善地方债务信息披露和监管机制。通过国家立法方式对债务信息披露的内容、渠道、方式以及相关权责分配规范化，保障披露内容的完整性、真实性、及时性，明确地方政府、债权人、政府监督部门的权利和义务，建立有效的政府内部监督和社会监督机制，确保地方债务的来源、用途、使用、资金偿还等情况能够社会公开化。此外，构建地方债务监管部门之间的协调与配合机制，建立健全地方债务监管制度，加强地方债务内外部的监管，加强各监管部门间的协调与配合，从而确保地方债务监管职责是通过对地方债务发行计划、偿债计划等信息进行披露，确保地方债务在安全区间规范运营。通过对地方政府债务实施动态监督，实现对地方政府债务的发行、管理、使用和偿还过程中的全面监控。

作者/陈恒西安工程大学副教授、硕士生导师

关键词： 中央政府 地方政府